Actualmente se discute la iniciativa de Ley 4886 que contiene el presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2015, el cual constituye un instrumento importante para el cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas. Durante 2014 se está ejecutando el presupuesto de 2013, pues el proyecto presentado por el Ejecutivo no fue aprobado por el Congreso.
El G40 como un grupo de economistas y analistas fiscales se reunió con el Ministro de Finanzas Públicas con el objetivo de analizar las implicaciones del nuevo proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2015. Derivado de esa reunión, se ha realizado una reflexión en torno al nuevo proyecto, presentando a continuación algunas recomendaciones y conclusiones.
Aprobación del Presupuesto 2015
- En primera instancia, es conveniente que el Congreso de la República apruebe el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para 2015. La aprobación del presupuesto es primordial por tres razones: a) transparencia, derivado que durante 2014 se está ejecutando el presupuesto de 2013, lo cual, de repetirse en 2015, ocasionaría opacidad en la ejecución del gasto; b) eficiencia, el proceso de preparar y ejecutar las transferencias que resultarían necesarias en 2015, si tocara ejecutar de nuevo el presupuesto de 2013, dificultaría la ejecución presupuestaria y c) gobernabilidad, adicionado a los compromisos de gasto ya adquiridos, dentro del presupuesto se contempla el gasto orientado al proceso electoral de 2015 que, de no ser aprobado el presupuesto, podría ser perjudicado.
- Es positivo que el Presupuesto para el año 2015 se realice con estimaciones basadas en un escenario macroeconómico moderado, y que dentro del mismo se haya incluido el costo de la política monetaria lo cual es un mandato legal aprobado por el Congreso que favorece la estabilidad macroeconómica
- El proyecto de presupuesto considera recursos por un monto de Q 71,840.8 millones, equivalente al 14.7% del PIB, respondiendo a un crecimiento interanual del 4.9% respecto al 2014. Sin embargo, si la comparación se realiza con base al estimado de ejecución para finales de año el aumento resultante es de 14%. Preocupa si la estimación de ingresos tributarios está en sintonía con la actual situación de la recaudación que muestra poco dinamismo, considerando que el 73% de los ingresos proviene de ingresos tributarios, 10% de endeudamiento interno, un 11% de endeudamiento externo y 5% de otras fuentes.
- Del total de gastos recomendado para 2015, un 66% está destinado a funcionamiento, 20% a inversión y el resto para el servicio de la deuda pública. Existe un aumento creciente del presupuesto destinado a funcionamiento que, aunado a la insuficiente recaudación, implica un aumento creciente en el déficit primario y reducciones sensibles en la inversión física. El aumento registrado en la deuda pública no se refleja en mejoras en la inversión.
- De aprobarse el presupuesto se estaría dando un paso firme hacia la implementación progresiva del Presupuesto por Resultados, necesaria para una verdadera implementación de Gestión por Resultados en el sector público. Preocupa que esta iniciativa para la cual se han invertido recursos en su desarrollo, y que se ha aplicado en los procesos de formulación de los proyectos de presupuesto 2014 y 2015, no vea su implementación oficial en la actual administración. De no ser aprobado el presupuesto por resultados se entorpece la implementación de un sistema de gestión que puede generar efectos positivos en el mediano plazo para las instituciones y para la priorización del gasto público.
- En el marco de los pactos de gobierno, se determinaron 11 resultados a los cuales se les denominó estratégicos tomando en consideración las “prioridades políticas del momento, los derechos y necesidades de los ciudadanos, y compromisos internacionales”. Sin embargo, preocupa la coherencia de esta afirmación al considerar que para el avance de los resultados estratégicos en el 2015, el presupuesto contempla únicamente un 6% de asignación al logro de los 11 resultados estratégicos del gobierno. La poca asignación presupuestaria al logro de los resultados no refleja prioridad estratégica de los resultados ni tampoco avance o mejoras en los indicadores asociados.
- Es imprescindible evaluar la calidad y la congruencia técnica/científica entre los resultados estratégicos e institucionales formulados en el presupuesto, con las intervenciones o productos específicos que las instituciones desarrollan en su planificación por resultados. Preocupa que no existe una sólida vinculación causal entre las prioridades de gobierno, los resultados planteados por las instituciones y los productos o intervenciones definidas, con los problemas sociales que deben resolver las instituciones. La falta de coherencia en la formulación de intervenciones basadas en el logro de resultados no impactará en la mejora de los problemas sociales que enfrentan los ciudadanos.
- Es imprescindible determinar el estado de la Caja del Gobierno evitando que se debilite; en este sentido, las asignaciones contempladas en el Presupuesto deberían incluir recursos para su fortalecimiento.
- Conviene velar por la congruencia entre las normas de ejecución del presupuesto anual, las normas generales contenidas en el articulado constitucional y en la Ley Orgánica del Presupuesto, y que contribuyan a mejorar la eficiencia y transparencia en la ejecución del gasto público.
- Conviene evaluar la adecuación de las normas de ejecución del presupuesto anual, según su impacto en la eficiencia de los procesos de ejecución presupuestaria durante el 2014, y re adecuar aquellas que generaron ineficiencias en la agilidad de los procesos de ejecución de presupuesto, sin menoscabar la transparencia y las normas generales contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Impacto de Rigidez del presupuesto, clases pasivas y pactos colectivos
- Es importante analizar el impacto de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad del 10 de junio de 2014, respecto de lo que se considera como Ingresos Ordinarios y asignaciones constitucionales; al mismo tiempo que es imperativo auditar los recursos destinados a las entidades descentralizadas, autónomas, los Consejos de Desarrollo y a las municipalidades, que muestran señales de opacidad e ineficiencia en su administración, ya que suelen incumplir el mandato Constitucional de coordinar sus políticas de gasto con la política general del Estado.
- Se hace necesario determinar los niveles de compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado ya que la creciente brecha entre ingresos y gastos en este renglón, está comprometiendo cada vez más la situación de las finanzas públicas.
- Asimismo, se debe dar a conocer cuál es el impacto financiero sobre el gasto público de los pactos colectivos con los sindicatos, en el corto, mediano y largo plazos. El renglón de remuneraciones aumentó 80% entre 2009 y 2013, lo cual equivale al doble del crecimiento registrado por los ingresos tributarios en el mismo período.
Mejora de los ingresos tributarios
- Cualquier esfuerzo orientado a fortalecer los ingresos tributarios del Estado, debe priorizar un análisis integral y profundo de la estructura organizacional y funcionamiento de la Superintendencia de Administración Tributaria, con especial énfasis en las aduanas.
- Se propone tomar acciones concretas inmediatas contra el comercio ilícito, la evasión, defraudación aduanera y contrabando, sobretodo tomando en cuenta que bajo estos supuestos se realizaron las proyecciones de recaudación del ejercicio fiscal 2015.
- Revisar la metodología y los supuestos utilizados en la formulación de las metas de recaudación pues en los últimos dos años ha sido objeto de discusión al no alcanzarlas. Se hace necesario ajustar la estimación a supuestos más acordes con la recaudación anual y la tendencia de las variables económicas.
Guatemala, octubre de 2014.